Qualität statt Fläche

Die Diskussion über eine Sonderausschreibung für zusätzliche Windkraftkapazitäten gewinnt seit Wochen an Fahrt. Befürworter argumentieren, der Markt verfüge über ausreichend genehmigte Projekte, denen lediglich Zuschläge fehlten. Doch eine neue Studie der Stiftung Umweltenergierecht lenkt den Blick auf eine grundlegendere Frage: Reicht es für den Erfolg der Energiewende schon aus, die im Wind-an-Land-Gesetz vorgesehenen Flächenziele rechnerisch zu erfüllen?

Mit dem Wind-an-Land-Gesetz („Gesetz zur Erhöhung und Beschleunigung des Ausbaus von Windenergieanlagen an Land“) hat der Gesetzgeber Anfang 2023 die Regeln für den Ausbau der Windenergie grundlegend verändert. Statt der früheren Konzentrationszonenplanung gilt heute eine Positivplanung mit verbindlichen Flächenzielen. Bis 2032 sollen bundesweit zwei Prozent der Landesfläche für Windenergie bereitgestellt werden. Die Studie macht jedoch deutlich: Dieses Ziel beschreibt zunächst lediglich ein Flächenausmaß. Ob auf diesen Flächen tatsächlich genügend Windstrom erzeugt werden kann, sei damit keineswegs garantiert.

Hier setzen die Autoren Steffen Benz und Stephan Wagner an. Ihre These: Die eigentliche Zielgröße des Wind-an-Land-Gesetzes sei nicht der Hektar, sondern die Kilowattstunde. Flächen seien lediglich das Instrument, um die Ausbauziele des Erneuerbare-Energien-Gesetzes zu erreichen. Entscheidend sei deshalb der nutzbare Windstrom, der auf den ausgewiesenen Flächen tatsächlich erzeugt und ins Netz eingespeist oder vor Ort genutzt werden könne. Je höher dieser Ertrag ausfalle, desto höher sei die Qualität eines Windenergiegebiets.

Nur technologieunspezifische Zwischenziele für die Stromerzeugung

Damit bekommt eine bislang eher theoretisch geführte Diskussion erhebliche praktische Bedeutung. In der energiepolitischen Debatte wird häufig darüber gestritten, ob die Länder ihre Flächenziele erreichen. Die Studie legt nahe, dass diese Kennzahl allein wenig über den tatsächlichen Beitrag zum Windkraftausbau aussagt. Zwei Regionen können dieselbe Flächengröße ausweisen und dennoch sehr unterschiedliche Voraussetzungen für den späteren Stromertrag schaffen.

Allerdings gibt es für die Stromerzeugung keine Zielvorgabe. Lediglich bis 2030 sind schrittweise Zwischenziele bis 600 TWh formuliert – jedoch technologieunspezifisch. So lasse sich weder ein Mindest- noch ein Maximalanteil der Windkraft am Bruttostromverbrauch unmittelbar ableiten, geben die Verfasser zu bedenken. Allerdings bestehe nach dem Windflächenbedarfsgesetzt in Verbindung mit dem EEG ein Effizienzgebot, so dass die auszuweisenden Flächen optimal zu nutzen seien.

Die Autoren verweisen auf zahlreiche Faktoren, die über die Qualität einer Fläche entscheiden. Dazu gehören die Windhöffigkeit ebenso wie eine leistungsfähige Netzanbindung oder große lokale Stromverbraucher. Hinzu kommen geeignete Topografie und Untergrund, eine gute Erschließbarkeit, ausreichend große und sinnvoll zugeschnittene Flächen sowie deren tatsächliche Verfügbarkeit. Gleichzeitig können Einschränkungen durch Natur- und Artenschutz, Immissionsschutz, Trinkwasserschutz, Flugsicherheit, Denkmalschutz oder militärische Belange den späteren Ausbau erheblich begrenzen.

Ein weiterer Befund der Untersuchung: Aus den Planungskonzepten verschiedener Regionen geht hervor, dass viele dieser Qualitätskriterien bereits heute in der Praxis berücksichtigt werden. Allerdings unterscheiden sich Auswahl und Gewichtung regional teilweise erheblich. Während etwa in Baden-Württemberg die Windhöffigkeit stärker bewertet werde, spiele dieses Kriterium in norddeutschen Ländern mit durchgängig guten Windverhältnissen naturgemäß eine geringere Rolle. Einheitliche Qualitätsmaßstäbe existieren bislang nicht.

Für die aktuelle Diskussion um Sonderausschreibungen dürfte die Studie, auch wenn sie keine explizite Verbindung zu den derzeit kursierenden Gesetzesinitiativen herstellt, einen Denkanstoß liefern. Denn zusätzliche Ausschreibungsvolumina können zwar kurzfristig den Bau bereits genehmigter Projekte beschleunigen. Für den langfristigen Ausbaupfad lösen sie aber nicht automatisch das Problem, wenn die Flächen selbst an Qualität verlieren.

Juristisch leiten die Autoren daraus konkrete Anforderungen an die Planung ab. Das Wind-an-Land-Gesetz habe die allgemeinen Regeln des Planungsrechts nicht außer Kraft gesetzt. Auch unter dem neuen System müssten die Planungsträger das Abwägungsgebot und das Erforderlichkeitsgebot beachten. Das bedeutet nach Auffassung der Autoren: Die Behörden dürfen sich nicht darauf beschränken, möglichst schnell Flächen zusammenzutragen, um gesetzliche Prozentvorgaben zu erfüllen. Sie müssen vielmehr prüfen, welche Flächen unter Berücksichtigung aller konkurrierenden Belange den größten Beitrag zum Windenergieausbau leisten können.

Dabei betont die Studie ausdrücklich, dass Regionalplaner keine mathematische Optimierung des späteren Stromertrags vornehmen müssen. Niemand müsse für jede potenzielle Fläche den künftigen Jahresertrag berechnen. Gefordert werde jedoch ein nachvollziehbarer Vergleich der möglichen Standorte anhand ihrer jeweiligen Vor- und Nachteile. Planungsträger verfügten dabei über einen erheblichen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum. Gleichwohl dürften qualitativ deutlich schlechter geeignete Flächen nicht ohne sachlichen Grund besseren Standorten vorgezogen werden.

Bis 2040 eine installierte Windenergieleistung von 160 Gigawatt

Besonders deutlich wird die Studie an einem anderen Punkt. Das Wind-an-Land-Gesetz werde teilweise so verstanden, als sei das Erreichen der Flächenziele bereits ein Erfolg an sich. Die Autoren widersprechen diesem Verständnis ausdrücklich. Flächenausweisungen seien kein Selbstzweck. Sie müssten letztlich dazu beitragen, die Ausbaupfade des EEG tatsächlich zu erfüllen. Das gelte umso mehr, als Deutschland nach den gesetzlichen Vorgaben bis 2040 eine installierte Windenergieleistung von 160 Gigawatt erreichen und dauerhaft sichern soll.

Eine rote Linie ziehen die Juristen dort, wo die Qualität ausgewiesener Windenergiegebiete so minderwertig ist, dass aufgrund tatsächlicher – etwa aufgrund unzureichender Windhöffigkeit – oder rechtlicher Hindernisse offensichtlich keine Windenergieanlagen in dem jeweiligen Gebiet oder einem räumlich abgrenzbaren Gebietsteil errichtet beziehungsweise betrieben werden können. Hier greife das planungsrechtliche Erforderlichkeitsgebot in seiner Ausprägung als Vollzugsfähigkeitsgebot – eine absolute Mindestanforderung an die Qualität von Windenergiegebieten. Demnach darf eine Kommune beziehungsweise Planungsbehörde nur so viele Flächen ausweisen, wie für die Erreichung des Ausbauziels erforderlich sind.

Pläne, die die planungsrechtlichen Qualitätsanforderungen nicht erfüllen, seien rechtswidrig und unwirksam, so die Verfasser. Entsprechend könnten die betreffenden Flächen nicht auf die gesetzlichen Flächenziele angerechnet werden. Die Folge könnte gerade das Gegenteil dessen sein, was mit dem Wind-an-Land-Gesetz erreicht werden sollte: Statt eines geordneten Ausbaus drohe vorübergehend ein planerisch ungesteuerter Windenergieausbau.

Vor diesem Hintergrund erhält die aktuelle Diskussion über Sonderausschreibungen eine zusätzliche Dimension. Denn die Autoren lenken den Blick über die Geschwindigkeit des Ausbaus in den kommenden Jahren hinaus auf eine Frage, die in der politischen Debatte bislang eher im Hintergrund steht: Nicht jede Windfläche hat die gleiche Qualität.