Rechtliche Instrumente zur Umsetzung kommunaler Wärmepläne

Die kommunale Wärmeplanung hat es in den Koalitionsvertrag der Ampelkoalition geschafft, die sich „für eine flächendeckende kommunale Wärmeplanung und den Ausbau der Wärmenetze“ einsetzen möchte. Die Eckpunkte für ein entsprechendes Gesetz will Wirtschaftsminister Robert Habeck (Grüne) vorlegen. In dem Gesetz sollen Kommunen zu einer Wärmeplanung verpflichtet werden. Bereits seit vergangenem Jahr ist die Wärmeplanung in Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein für größere Kommunen gesetzlich vorgeschrieben.

Viele Kommunen kümmern sich auch ohne entsprechende Verpflichtung um nachhaltige Energie- und Wärmekonzepte. Die „Zeitenwende“ des Ukraine-Krieges erhöht den politischen und wirtschaftlichen Druck noch einmal ganz erheblich, sich von immer teureren fossilen Energieträgern in der Wärmeversorgung zu verabschieden und stärker auf erneuerbare Energien und dezentrale Ansätze zu setzen.

Es ist mittlerweile wohl Konsens, dass die kommunale Wärmeplanung einen wesentlichen Beitrag zur Erreichung der Klimaschutzziele im Wärmebereich leisten kann. Denn der gebäudezentrierte Ansatz des Gebäudeenergierechts mit energetischen Standards und Vorgaben zum Einsatz erneuerbarer Energien wird für die Dekarbonisierung der Wärmeversorgung allein nicht ausreichen, zumal diese Vorgaben im Wesentlichen nur den Neubau erreichen. Kommunen können quartiersbezogen Wärmepläne aufstellen und eine kurzfristige Umsetzung anstreben, insbesondere − aber nicht nur − durch den Ausbau von Nah- und Fernwärmenetzen.

Erfolg der kommunalen Wärmeplanung hängt von Umsetzungsinstrumenten ab

Der Erfolg einer kommunalen Wärmeplanung hängt allerdings maßgeblich von geeigneten Umsetzungsinstrumenten ab. So ist ein Zielszenario mit Fernwärmevorranggebieten oder dezentralen Versorgungskonzepten wenig wert, wenn die Kommune ihre Ziele mangels rechtlicher Instrumente nicht gemeinsam mit den betroffenen Akteuren (Eigentümer, Projektentwickler, Energieversorger) erreichen kann. Daher kommt es auf den rechtlichen Werkzeugkasten an, der Kommunen zur Umsetzung ihrer Wärmeplanung zur Verfügung steht. Hier gibt es in der Praxis noch viele Fragezeichen.

In Bebauungsplänen sind Festsetzungen zur Wärmeversorgung möglich und vielfach sinnvoll. Vor allem bei größeren Quartiersentwicklungen bietet sich die Festsetzung baulicher und sonstiger technischer Maßnahmen für die Erzeugung und Nutzung von Wärme aus erneuerbaren Energien an. Denkbar sind Vorgaben für Dachanlagen zur Nutzung von Solarenergie − in einigen Bundesländern gibt es bereits gesetzliche Solarpflichten − oder der Anschluss an ein Wärmenetz. Solche Festsetzungen sind aber zukunftsgerichtet. Der Gebäudebestand − der für die Wärmewende entscheidend ist − wird durch bereits erteilte Baugenehmigungen geschützt. Zudem können Festsetzungen nicht zum Betrieb oder zur Nutzung bestimmter Wärmeversorgungsformen verpflichten.
 
Weitergehende Möglichkeiten im Städtebaurecht bieten städtebauliche Verträge. Möglich sind Pflichten zur Errichtung und zum Betrieb eines Quartierswärmenetzes, zu einem Mindestanteil erneuerbarer Energien oder zum Betrieb bestimmter Wärmegewinnungsanlagen (zum Beispiel Solarthermie, Geothermie, Wärmepumpen, KWK, Abwärmenutzung). Auch die Vorgabe energetischer Gebäudestandards ist denkbar. Ob dies noch sinnvoll ist, wenn die gesetzlichen Anforderungen an Neubauten weiter verschärft werden, ist eine andere Frage. Die Regelungen in städtebaulichen Verträgen können dabei Festsetzungen im Bebauungsplan zu Wärmeversorgungsflächen (Erzeugungs- und Verteilungsanlagen) sowie zu baulichen Maßnahmen (Solarpflicht) sinnvoll ergänzen. Die Gestaltung der energie- und wärmebezogenen Vereinbarungen ist aber in jedem Einzelfall auszutarieren, um die Wirtschaftlichkeit und damit die Realisierung des Projekts nicht zu gefährden.

Die netzgebundene Wärmeversorgung gilt als einer der wichtigen Schlüssel zur Wärmewende.

In kommunalen Wärmeplänen können Maßnahmen zur Dekarbonisierung bestehender Wärmenetze, aber auch zur Neuerrichtung oder Erweiterung von Wärmenetzen enthalten sein. Mit einem öffentlich-rechtlichen Anschluss- und Benutzungszwang kann die erforderliche Abnahmedichte für Nah- oder Fernwärmekonzepte gewährleistet werden. Ein solcher Anschluss- und Benutzungszwang ist aber nur für eine öffentliche Einrichtung im kommunalrechtlichen Sinne zulässig. Die Kommune muss sicherstellen können, dass die Fernwärmeversorgung auch funktioniert, wenn sie zur Nutzung eines Fernwärmenetzes zwingt. Bei der Ausgestaltung ist auf die Verhältnismäßigkeit zu achten, also auf Ausnahmen und Übergangsregelungen. Für Grundstücke im kommunalen Eigentum bieten sich alternativ zivilrechtliche Absicherungen an (vertragliche Regelungen und Dienstbarkeiten).

Für Bau und Betrieb von Wärmeversorgungsanlagen − etwa eines Nahwärmenetzes − kommen verschiedene Modelle in Betracht (Eigenerfüllung, Betriebsführungsmodell, Betreibermodell, private Initiative). Je nach Ausgestaltung des Modells sind vergaberechtliche und möglicherweise auch kartellrechtliche Vorgaben zu beachten.

Eine aktive kommunale Steuerung wird insbesondere durch ein Betreibermodell mit Konzessionsvergabe ermöglicht. Die Kommune konzeptioniert die Wärmeversorgung in einem Quartier, betraut jedoch ein Unternehmen (zum Beispiel Stadtwerk oder Contractingdienstleister) mit Bau und Betrieb der Anlagen. Der konzessionierte Wärmeversorger refinanziert sich über die Wärmeentgelte der belieferten Kunden, trägt also das Betriebsrisiko. In einem wettbewerblichen Verfahren würde dabei der Bieter den Zuschlag erhalten, der im Verhältnis die qualitativ beste Umsetzung (Nachhaltigkeit) und den günstigsten Wärmepreis anbietet.

Wärmeversorgungslösungen für Quartiere können natürlich auch in privater Initiative von Projektentwicklern, Genossenschaften und/oder Versorgungsunternehmen umgesetzt werden. In diesen Fällen schafft die Kommune lediglich das Planungsrecht und gestattet die Wegenutzung. Gerade bei Quartiersentwicklungen werden Wärme- und Energiekonzepte häufig in umfassende Quartierskonzepte eingebettet. Typische Bestandteile solcher Konzepte sind die Ladeinfrastruktur für die E-Mobilität, Mieterstromangebote, Dienstleistungen der Sharing Economy (Car- und Bike-Sharing) oder auch IT-Anwendungen.

Die verschiedenen Umsetzungsmodelle eröffnen den Kommunen jedenfalls viele Handlungsoptionen − von einer Förderung und Ermöglichung privater Initiativen und Quartierskonzepte bis zu einer aktiven Steuerung der Wärmeversorgung.

* Rechtsanwälte Sören Wolkenhauer und Stefan Geiger, GSK Stockmann, Hamburg