RechtEck: So soll die ETS-Reform aussehen

Am 17. Juli 2026 hat die Europäische Kommission mit einem Vorschlag zur Reform der Emissionshandelsrichtlinie die Kritik der Industrie am bisherigen Dekarbonisierungspfad vor dem Hintergrund verschärfter internationaler Rahmenbedingungen aufgegriffen. Die Meinungen hierzu gehen auseinander. Während die einen die Erleichterungen für zwingend erforderlich für die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Industrie halten, sehen andere bereits getätigte Investitionen in Frage gestellt.

Mit dem Green Deal hatte sich Europa 2019 dazu verpflichtet, bis 2050 klimaneutral zu werden. Die dem europäischen Emissionshandel (EU-ETS 1) unterliegenden Sektoren (stationäre Anlagen, Luft- und Seeverkehr) sollen vorangehen. Dafür wurde die jährliche Abschmelzung des EU-Emissionsbudgets bislang so angelegt, dass nach 2039 keine Emissionszertifikate (EUA) mehr ausgegeben werden. Die kostenlose Zuteilung von Zertifikaten für die dem CO2-Grenzausgleich (CBAM) unterliegenden Sektoren soll sogar schon 2034 enden.

Um bis dahin emissionsneutral produzieren zu können, fehlt es aber nach wie vor an technischen und wirtschaftlichen Handlungsspielräumen, so der Einwand aus der Wirtschaft. Mit dem nun vorlegten Vorschlag möchte die Kommission die Klimaziele und den Schutz der europäischen Industrie kosteneffizient in Einklang bringen. 

Anpassung des Zielpfades 
Ein Kernpunkt ist die Anpassung des linearen Reduktionsfaktors (LRF), der das Emissionsbudget von Jahr zu Jahr verknappt. Dieser liegt derzeit bei 4,3 Prozent p.a. und steigt ab 2028 auf 4,4 Prozent an. Der Reformvorschlag sieht nun ab 2031 eine moderatere Absenkung von nur noch 3,7 Prozent p.a. vor, ab 2036 sogar nur noch um 1,7 Prozent p.a. Dadurch würde der Absenkungspfad bis 2047 getreckt.

Ermöglicht werden soll dies auch über eine befristete Wiederzulassung internationaler CO2-Gutschriften. Zwischen 2036 und 2040 können bis zu 260 Millionen EUA aus dem EU-Budget versteigert werden, um Klimaschutzprojekte zu finanzieren. Die gekauften Gutschriften werden zentral verwaltet, eine direkte Anrechnung auf die Emissionsziele der Unternehmen bleibt aber ausgeschlossen. Falls es am Markt nicht genügend hochwertige Gutschriften gibt, soll die Kommission nach entsprechender Prüfung im Jahr 2033 den LRF ab 2036 wieder auf 2,7 Prozent p.a. anheben. In diesem Fall würde die letzte Ausgabe von EUA im Jahr 2043 erfolgen. 

Einem bereits im April vorgelegten Vorschlag folgend soll auch die Marktstabilitätsreserve (MSR) stark modifiziert werden. Diese entzieht bei einem Überschuss an EUA dem Markt Zertifikate und speist sie bei Knappheit wieder ein, um den CO2-Preis zu stabilisieren. Bislang wurden Reserven ab 400 Millionen Zertifikaten automatisch gelöscht – dieser Mechanismus entfällt nun. Die Reserve soll künftig restriktiver genutzt werden.

Ab 2028 kann, falls ein bestimmter CO2-Preis überschritten wird, die Freigabe von zusätzlichen Zertifikaten erfolgen. Künftig wird die Reduzierung der Zertifikate auch vorsichtiger erfolgen: Die Einstellungsrate sinkt von 24 Prozent auf 12 Prozent.

Verlängerung der kostenlosen Zuteilung

Auch die kostenlose Zuteilung soll angepasst werden. So soll diese in den CBAM-Sektoren nicht bereits 2034 auf null sinken, sondern erst 2038. Die für die Höhe der Zuteilung relevanten Benchmarks sollen ab 2031 weniger stark absinken, und zwar um maximal 2 statt bis zu 2,5 Prozent p.a.

Weiter soll bereits ab 2027 bei den Fallback-Benchmarks für Brennstoff und Wärme sektorspezifisch differenziert werden können. Zudem soll der Zertifikatepuffer, der bei Bedarf aus dem Versteigerungsbudget entnommen werden kann, von 2 Prozent auf 4 Prozent angehoben werden.

Gleichzeitig sollen ab 2031 die Bedingungen der kostenlosen Zuteilung verschärft werden: Unternehmen sollen 80 Prozent ihrer Zuteilung nur noch mit genehmigtem Dekarbonisierungsplan erhalten, 20 Prozent erst am Ende des Fünfjahreszeitraums nach erfolgtem Nachweis von Emissionsminderungen. Auch die Mitgliedstaaten werden mit konkreten Vorgaben für die Verwendung der Erlöse aus der EUA-Versteigerung stärker in die Pflicht genommen. 

Stärkung der Förderseite

Eine weitere Neuerung ist die geplante Einrichtung der IDB, die den Umbau im Zeitraum von 2028 bis 2040 mit einem Gesamtvolumen von 100 Milliarden Euro unterstützen soll. In der ersten Phase (2028 bis 2030) richtet die IDB einen „Investitionsbooster“ mit 400 Millionen Euro ein. Damit sollen Projekte im Wert von rund 30 Milliarden Euro frühzeitige Investitionen in die Dekarbonisierung ermöglichen. Die Mittel werden zunächst nach dem Windhundprinzip vergeben, wobei 10 Prozent in den ersten 18 Monaten an einkommensschwache Mitgliedsstaaten gehen. Ab 2031 startet die IDB in ihre Vollphase. Die verbleibenden Mittel werden dann über wettbewerbliche Ausschreibungen vergeben. 

Erweiterung des Anwendungsbereichs

Das EU-ETS 1 soll auch erweitert werden. Im Flugverkehr sollen künftig alle internationalen Linienflüge unter das EU-ETS fallen, die in der EU starten und deren Ziel in einem Radius von 5.000 Kilometern des EWR liegt. Von 2031 bis 2034 sollen Anlagen zur Verbrennung nicht gefährlicher Abfälle vollständig in das EU-ETS 1 eingegliedert werden. Zudem werden die Berichtspflichten auf Deponien für nicht gefährliche Abfälle ausgeweitet, die perspektivisch ebenfalls vollständig erfasst werden sollen.

Die Einbeziehung der Abfallverbrennung soll auch Anreize zur stofflichen Nutzung von CO2 (Carbon Capture and Utilization – CCU) setzen, indem die Abgabe von EUA erst fällig wird, wenn das in Produkten gebundene CO2 am Ende der Lebensdauer durch Verbrennung in die Atmo-sphäre gelangt. 

Fazit: Mit den Reformplänen versucht die Kommission, aus der Not eine Tugend zu machen. Um dem Vorwurf einer Aufweichung des zentralen Klimaschutzinstruments der EU zu begegnen, wird die Streckung des Zielpfades mit einer Vielzahl von Maßnahmen verbunden, die nach dem Prinzip „Fördern und Fordern“ gezielte Anreize zur Dekarbonisierung schaffen soll. Ob dies gelingt, wird die Praxis zeigen. Zunächst muss aber das weitere Gesetzgebungsverfahren durchlaufen werden, das nach Schätzung der Kommission bis Mitte 2027 dauern wird und noch weitere Änderungen bringen kann.

* Becker Büttner Held (BBH), Partner und Rechtsanwalt Dr. Tigran Heymann, Partner Counsel und Rechtsanwalt Carsten Telschow